餐厨废弃物的不当处理导致了地沟油、泔水猪等食品安全问题，还造成了严重的环境污染，但是餐厨废弃物还存在着可以进行回收利用的资源性特征。餐厨废弃物的处置问题受到了社会各界的广泛关注，政府也采取了相关措施。截止2015年，我国已经分五批开展了餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的试点，餐厨废弃物资源化产业作为一个绿色朝阳产业随之发展起来。十八大报告提出了建设美丽中国，保证中华民族的永续发展权，保障公民的生命健康权和环境权益的目标，而确保餐厨废弃物的有效处理是其题中之义。目前我国关于餐厨废弃物处理的法律规制存在很多问题，不能满足餐厨废弃物无害化处理、资源化利用的要求，餐厨废弃物处理法律规范亟待完善。

 

 

一、餐厨废弃物处理的界定

 

所谓废弃物，强调的是某种物质在某一利用过程中或者某一方面没有使用价值，而并非其在一切使用过程中均为废物或在任何方面都没有使用价值。餐厨废弃物是指，除居民日常生活以外的餐饮服务、单位食堂供餐、食品生产加工等活动中产生的食物残余、食品加工废料、废弃食用油脂等。

 

餐厨废弃物处理则是一个综合性概念，属于生活废弃物处理的重要组成部分，是国家处理职能的重要体现。具体来说，餐厨废弃物处理是指为了使餐厨废弃物在环境中安全的贮存、运输、处置，由政府主导，餐厨废弃物的产生者和公众共同参与，运用相关的理论和方法，结合的实际情况，通过法律、经济、教育和行政等手段，在相关政策的指导下，实施具体可行的行动计划，用行之有效的技术措施和适当的处理办法，对餐厨废弃物进行处理、多方位地控制餐厨废弃物的环境污染，促进经济与环境的协调、和谐发展的过程。

 

二、对餐厨废弃物处理进行法律规制的必要性

 

餐厨废弃物的不当处理导致了严重的食品安全和环境问题，但餐厨废弃物还具有着极大的资源化利用价值，对餐厨废弃物处理工作进行有效的法律规制具有非常重要的现实意义。

 

第一，有利于保障公民的食品安全和身体健康。对餐厨废弃物进行加工炼制的地沟油危害性极大，利用地沟油所加工的食品也威胁着人类身体健康，这些食品中会含有苯类成分等致癌物，长期食用会引发胃癌、肠癌等多种疾病。此外一些养殖场直接用餐厨废弃物喂食动物，导致泔水猪的大量出现，严重影响公民的食品安全。对餐厨废弃物处理进行法律规制，加强对于餐厨废弃物产生、收运、处置等各环节的监管，可以从源头上避免餐厨废弃物流入到地沟油商贩或者养殖场手中，减少地沟油和泔水猪的出现几率，从而有效保障公民的食品安全和身体健康。

 

第二，有利于减轻餐厨废弃物随意处置所造成的环境污染。部分餐饮单位为了节省餐厨废弃物收储和排放成本，直接将其倒入下水道中，极易导致下水管网堵塞以及易爆气体(如甲烷)的产生，对居民的日常生活和城市管理工作都造成了不便。部分餐饮单位将餐厨废弃物和其他废弃物混杂堆放，导致蚊虫和细菌大量滋生并散发恶臭，对生活环境造成很大破坏。 一些不法商贩由于收运设施的限制，在收运餐厨废弃物的过程中出现漏洒等现象，对城市环境造成二次污染。对餐厨废弃物处理进行法律规制，构建餐厨废弃物统一收运体系，可以实现餐厨废弃物收运处理专业化、无害化，避免造成二次环境污染，从而保护我们的日常生活环境。

 

第三，有利于实现餐厨废弃物循环再利用，为能源短缺提供新的解决路径。随着我国工业化和城镇化的不断发展，能源需求和能源消耗也随之增长。我国虽然资源丰富，但是人均占有量极低，能源短缺成为我国经济发展中的难题。根据相关资料，若要在未来20年内实现GDP 翻两番的目标，能源资源消耗也将增加两倍，但就目前的能源资源保有量很难加以保障。 因此，国家不断采取政策措施，鼓励循环经济发展，实现资源的循环再利用。对餐厨废弃物处理进行法律规制，有利于保障餐厨废弃物再利用的规范化、合法化、无害化，同时为我国能源资源短缺问题的解决提供一条新路径。

 

三、我国餐厨废弃物处理的现存法律问题考量

 

(一)缺乏全国性餐厨废弃物处理统一立法

 

我国至今还没有一部统一的、全国性的餐厨废弃物处理法律规范，我国涉及餐厨废弃物处理的法律法规还只是散见于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生处理条例》、《生活废弃物处理办法》中的个别条款和一些地方性立法规范之中。 我国目前的餐厨废弃物处理的立法刚刚起步，单独立法还仅仅停留于地方立法层面。这就导致部分省市由于缺乏上位法指导，而在餐厨废弃物处理相关立法中立法目的、具体法律制度设置等方面存在问题，比如立法原则和立法目的相混淆、餐厨废弃物处理收费制度的具体设置等，甚至部分地区的制度相互冲突，不利于对餐厨废弃物进行统一的规范性处理。国家发改委于2012年已开始进行餐厨废弃物管理法规的起草工作，但目前却迟迟未有后续相关工作的进展，全国性《餐厨废弃物管理及资源化利用条例》仍然只是一个设想。

 

(二)餐厨废弃物产生者缺乏自律意识

 

根据笔者的调查，100%的餐饮单位知晓将餐厨废弃物出售给地沟油贩子是违法行为，但仍有部分餐饮单位对餐厨废弃物收购者的身份不加限制。大部分受访者认为餐厨废弃物出售给养殖户是合法的，因为相关法规仅禁止产生者不经处理将餐厨废弃物喂养禽畜，并未禁止将餐厨废弃物出售给养殖户。而在一些明令禁止的地区，餐饮经营者由于不了解相关规定或基于经济人逐利性的特征，仍然将餐厨废弃物出售给养殖户，而一些养殖户为节约成本，直接将潲水不加处理喂养禽畜，导致泔水猪等食品安全问题。此外，还有一部分受访者则为了方便或者减少废弃物处理费用，直接将餐厨废弃物倒入下水管网或者混入生活废弃物，造成管网堵塞或生活废弃物清理易腐难清理。这些问题的出现一定程度上是由于相关法律知识及安全卫生知识的普及不到位，但最主要的原因还是餐厨废弃物产生者本身自律意识不足，部分餐饮经营者一味追逐经济利益，忽视了自己应当承担的社会责任，在源头上给地沟油、泔水猪等问题的出现留有可乘之机。

 

(三)餐厨废弃物处理监管不到位

 

根据对多个地方性餐厨废弃物处理规范的梳理，餐厨废弃物处理的监管主体一般涉及到城管、食品药品监管、质监、工商、农业、环保等多个行政部门，正是这种多头执法的规定导致权责不清。根据笔者的调查，33%的受访者认为餐厨废弃物处理的监管主体是环卫部门，他们认为餐厨废弃物处理属于卫生问题，应该由环卫部门负责监管;25%的受访者认为监管主体是城市管理部门，城管偶尔会到门面进行检查;30%的受访者认为监管主体是食品药品监督管理局，因为卫生许可证是由食品药品监督管理局颁发，但是事后食药监并没有来实地检查;12%的受访者表示不了解，因为从未有相关部门检查过餐厨废弃物的处理问题。餐厨废弃物处理存在监管主体众多，职责不清，而导致极少或者无人监管的状况，餐厨废弃物处理的监管状况堪忧。餐厨废弃物处理监管的主要方式为书面检查、实地抽查、现场核定等方式。这种监管方式的规定考虑到了降低监督执法的成本问题，但是监管效果也随之打了折扣。餐厨废弃物监管的不到位，导致大量餐饮经营者与非法收购者的交易大量存在且持续不断，地沟油、环境污染等问题也一直困扰着各个城市。

 

(四)餐厨废弃物收费处理制度待完善

 

目前，我国现有的各地立法均采取餐厨废弃物产生单位缴纳处置费的处理模式。已经对餐厨废弃物处理进行收费的城市有北京、上海、宁波、兰州、青岛、重庆等14 个城市。上海则在2013年改变了收费机制，明确上海将目前实行的收费收运变为付费收购，建立由收运单位向产生单位收购餐厨废弃物的新机制，鼓励产生单位主动交出餐厨废弃物，以取得获得更好的管理效果。

 

然而，餐厨废弃物处理收费制度的运行阻力相当之大。根据调查结果，受访者均表示不愿再多交废弃物处理费用。在调查中发现，绝大多数餐饮单位经营者反对另外开征餐厨废弃物处理费，因为当前很多城市商业废弃物处理费用收取标准已经相对较高，再收取餐厨废弃物处理费，无疑进一步加重了餐饮单位的负担。这样可能导致很多餐馆、饭店追逐利益同时减轻废弃物处理负担，将餐厨废弃物出售给养殖户或者不明商贩，导致泔水猪、地沟油更加泛滥。因此在这种情况下，餐厨废弃物处理按量收费制度能否真正实现餐厨废弃物的资源化和无害化处理尚存疑问，在处理收费模式上有待加以考量和完善。

 

(五)配套的运行保障措施不到位

 

目前，北京、南京、宁波、长沙、苏州等多个试点城市已建成餐厨废弃物处置项目，并已投入运营。但是这些企业在运营过程中也遇到了一些困难：首先，餐厨废弃物的回收数量不足且不稳定，很多餐厨废弃物处理厂处于“吃不饱”的状态，直接影响了餐厨废弃物处理企业的生产规模和效益，导致企业生产积极性不高，制约了餐厨废弃物回收处理产业的市场化发展。其次，部分地方政府对于餐厨废弃物处理方面投入不够，导致一些餐厨废弃物处理项目亏损运行。餐厨废弃物无害化处理具有准公共物品的特征，政府应该对此类项目加大投入，或者通过税收、金融等政策优惠加以扶持，但目前部分地方政府此方面工作还不到位，一些餐厨废弃物处理厂面临倒闭的危险。再次，餐厨废弃物副产品推广使用有难度。餐厨废弃物处理提炼出来的生物柴油仅用于船舶、锅炉等，不能充分发挥生物柴油可降低汽车尾气有害物质、改良空气质量的优势。此外，由于质量标准要求及产量限制，很多主流的加油站并不接纳生物柴油，这与石油产业垄断和政府对于餐厨废弃物副产品市场保障不到位有很大关系。

 

四、完善我国餐厨废弃物处理法律制度的对策建议

 

(一)制定餐厨废弃物处理单项立法

 

笔者认为对我国餐厨废弃物处理进行立法规范，制订一部统一的、全国性的餐厨废弃物处理法律规范是最佳路径选择。首先，将餐厨废弃物处理的相关法律规范以条款的形式散布于其他部门法，不符合餐厨废弃物处理进行法律规制的立法本意，还可能在现实操作中存在法律间相冲突等问题。其次，餐厨废弃物处理法律规范的制定，除应符合立法法和上位法的一般规定外，还应当立足于餐厨废弃物本身所具有的特点。餐厨废弃物处理专项法律规范属于环境法的下位部门法，所以在其立法的具体路径选择方面应结合其本身的立足点来确定。再次，餐厨废弃物处理专项法规的制定，还应当满足实事求是和服务社会的要求。在制定餐厨废弃物处理专项法规之前，应当充分进行实证调研，对餐厨废弃物处理流程中涉及到的各主体意见都应了解到，平衡好各方的利益需求，同时还要实现改善环境和食品安全状况的社会公益目的。最后，餐厨废弃物全国性专项立法的制定应该具有灵活性，可以在法规中对立法原则、目的、重要制度(如付费收购制度、台账制度等)严格进行确定，但同时给予地方适时发展当地餐厨废弃物资源化处理行业的变通权利，使餐厨废弃物处理不但有法可依，同时还能适时发展，因地制宜。

 

(二)完善餐厨废弃物产生单位的主体责任设置

 

按照“谁产生，谁负责”的原则，产生单位应当承担妥善处置餐厨废弃物的义务。笔者认为，餐厨废弃物产生单位的主体责任设置应当包括以下几个方面：

 

第一，产生单位应当承担餐厨废弃物的前端污染防治的义务。在排放餐厨废弃物之前，应当按照法定程序向环保、城管等部门办理环评、备案等手续。此外，还应当设置专门的餐厨废弃物收储容器，并在厨房下水管道设置油水分离装置，以保障餐厨废弃物的源头收储、排放清洁、有序。

 

第二，餐厨废弃物产生单位应当保证排放行为的规范性。产生单位在排放餐厨废弃物时，应当严格遵守相关法律规范，这样才能从源头杜绝餐厨废弃物的随意倾倒和不法收运。根据目前国内试点城市的相关经验，加强餐厨废弃物排放源头管理，可以通过建立餐厨废弃物排放登记制度，将相关信息纳入城市网格化管理内容，实现信息共享和监督管理的精细化。

 

第三，产生单位应当采取措施减少餐厨废弃物的数量。饭店、食堂应当通过推广“光盘行动”等措施减少餐厨废弃物数量，这样可以很大程度上减少处理餐厨废弃物的处理成本。第四，产生单位应当将自己的餐厨废弃物如实申报。具体来说，产生单位应当按照法定的实践和程序，将自己的餐厨废弃物产生数量、处置方式等信息向当地的环卫、城管部门申报、备案。

 

(三)明确餐厨废弃物处理行政主体职责，加强餐厨废弃物处理监管

 

基于目前存在的餐厨废弃物处理监管主体混乱的现状，笔者认为厘清监管主体之间的关系、明确餐厨废弃物处理行政主体职责迫在眉睫。目前学者们对于餐厨废弃物监管主体设置主要有两种观点。第一种监管制度，以某一行政部门为餐厨废弃物监管工作的主导，其他部门在必要时进行协助。这种监管制度的优势在于主导监管主体确定后，有利于监管责任的严格落实，从而减少相互推诿出现的可能性。但这种监管制度也存在一些缺陷，比如主要依赖一个监管主体，会导致监管力量相对薄弱，从而影响到监管效果的实现。第二种监管制度，由多个相关行政部门共同进行监管。这种管理制度的优势在于集合了多个行政部门的监管力量，可以对餐厨废弃物处理进行全方位的监管。同时，我们也可以注意到，这种监管制度存在着监管部门职能交叉，容易导致相互推诿或者行政资源浪费的现象，最终会对监管的效率造成不良影响。

 

笔者认为，结合当前实际我国比较适合确立第一种监管制度，即以某一行政部门为餐厨废弃物监管工作的主导，其他部门在必要时进行协助。首先，各政府部门行政效率和能力的提高，为该监管制度的实现奠定了基础。随着政府不断简政放权、提高行政效率，各政府部门在实践工作中的执行力逐步增强。这种趋势同时也带来了部分行政部门职权膨胀的弊端，若是采取多个行政部门共同监管的制度，极有可能出现相互推诿、职责不清的现象，预想的监管效果也就无法实现。因此，建议在制定餐厨废弃物管理条例时，根据实际需要，可以将涉及餐厨废弃物处理的行政职能全部集中委托给城管部门行使，赋予其执行《餐厨废弃物管理条例》的职责，其他行政部门则在必要时加以协助。但是，这种集中委托执法的监管制度在法理上还需要进行进一步的探索和研究，因为此种制度设置不失为解决餐厨废弃物监管问题的有效途径。其次，应该明确行政人员违法的法律责任。对于相关执法人员在餐厨废弃物处理监管过程中的不当行为，如玩忽职守、徇私舞弊等行为，应当由该行政执法人员的所在单位给予其行政处分，如已构成犯罪，则由公安、检察部门依法追究刑责。再次，监管部门还应当充分利用现代技术，实现餐厨废弃物处理的监管工作的信息化、高效化。由于餐厨废弃物处理包括产生、收集、运输、处置多个环节，涉及的范围非常广泛，通过信息化手段进行管理，可以使监管过程更加科学且实时。

 

(四)确立餐厨废弃物付费收购制度，激励产生单位交付积极性

 

目前，我国现有地方性立法基本上都采用的是产生单位缴纳餐厨废弃物处置费的制度，产生单位由可通过销售餐厨废弃物取得收益到付费排放，餐厨废弃物处置成本由负变正。这种制度会促使部分产生单位把餐厨废弃物倒入下水道，或者与其他生活废弃物想混杂，以躲避缴纳餐厨废弃物处置费。对于是否应对餐饮单位收取餐厨废弃物处理费，这立足于相关法规对于餐饮废弃物的利用价值的认定。如若在立法中更加突出餐厨废弃物的回收利用价值，那么处置企业则应当通过向产生单位付费的方式进行收购;如果立法中比较凸显餐厨废弃物的无用和有害性，那么产生单位则会被要求缴纳处置费，以对其自身的污染排放行为负责。笔者认为，目前为了取得更好的管理效果，更有效地从源头截留餐厨废弃物，应该承认并凸显餐厨废弃物的资源性。

 

根据当前我国存在的地沟油、泔水猪治理难的现象，笔者认为，在全国性餐厨废弃物处理专项立法中应该充分重视并体现其资源属性，确立餐厨废弃物付费收购制度，建立由资源化处置企业向产生单位付费收购餐厨废弃物的新机制，以激励产生单位积极主动交付餐厨废弃物。通过这种付费收购制度的确立实施，可以有效减少产生单位违反规定将餐厨废弃物出售给非法商贩的现象。条例中也可以规定，各省市在制定地方性餐厨废弃物管理规范时可以明确规定具体的收购价格。餐厨废弃物的收购指导价可以由各地的餐饮业协会、资源化处理企业协会、物价局商讨制定，以保障餐厨废弃物的收购中的交易公平。

 

(五)建立餐厨废弃物资源化处置激励机制

 

利用餐厨废弃物炼制食用油技术要求很低，利润却非常之高。据媒体调查，部分生产、销售地沟油的企业所获利润甚至可与大型央企匹敌。所以，只有当正规餐厨废弃物资源化企业的盈利空间和盈利能力足够大时，才能实现餐厨废弃物处理的规范化、无害化。但是目前生产餐厨废弃物资源化产品的企业现状堪忧，原料短缺及盈利空间狭小严重制约着这些企业的发展。

 

笔者认为，餐厨废弃物处理行业具有投入高、效益产生慢、微利的特点，政府应给予餐厨废弃物回收再利用企业财政、税收等扶持政策，鼓励扶持这些企业进一步开展资源化利用技术的研发，以提高相关企业处置餐厨废弃物的能力。政府在引进餐厨废弃物资源化处理企业时，可以在项目审批、土地供应、税收优惠、贷款支持等方面给予配套政策支持，以激励处理企业的投资积极性。

 

五、结语

 

餐厨废弃物的不当处理导致了地沟油、泔水猪等食品安全问题，还造成了严重的环境污染。餐厨废弃物处理问题受到了学者们的广泛关注，由于餐厨废弃物处理是一个涉及环境科学、管理学和法学知识的的交叉学科研究领域，加之笔者理论功底尚浅，搜集到的可供参阅资料有限，因此提出的部分观点理论层次，有待于更为深入的探讨与论证。而本文的撰写工作已暂时告一段落，希望未来有更多的学者持续关注餐厨废弃物处理法律问题，重点思考以下方面：

 

(1)我国餐厨废弃物处理法律问题是一个需要多学科背景支持的研究领域，需要融合法学、管理学、环境科学知识等展开综合性研究，涉及内容广而复杂，如何在多学科基础上进行深入研究是一个值得持续思考、探索的问题。

 

(2)我国餐厨废弃物处理法律问题实证研究有待完善。受多重因素所限，数据的全面性、整体性有待完善。

 

(3)统一餐厨废弃物处理监管主体的法理支撑和具体运行机制有待进一步深入研究;餐厨废弃物处理付费收购制度与“谁污染，谁付费”的废弃物处理原则如何协调，使餐厨废弃物处理问题达到帕累托最优状态也需要进行更加深入细致地分析。